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【导读】比年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益凸起。为提高行政着力、松开财政工作，各地接踵出台编外东谈主员管制的步调性文献。靴子落地已随机日，编外东谈主员扩展的问题是否得到灵验扼制？这一问题的发盼愿理安在？

本文分析了江苏省一个经济阐扬镇启动的“编外管制编制化”雠校过程。作家认为，下层政府的“编外扩展”是为了处理四对相相互通的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制竖立不及与下层需求互异化的矛盾、对编外东谈主才的需求与编内东谈主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务加多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东谈主员是一个较“通晓”“体面”的取舍。下层政府“编外扩展”的根柢原因，是州里施行居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，不及的编制配额需要编外东谈主员弥补。

雠校后，该镇编外东谈主员的总额减少约120东谈主，占比约30%，大家财政支拨减少约32%。“编外扩展”虽得到一定进程控制，但仍有局部扩展。濒临下层政府顶额陈述编外方针，治理任务加多时扩充编外东谈主员，以及下层政府通过扩张编外东谈主员来拓展治理权限的情况，“编外扩展”无法得到根柢扼制。作家认为，需要更高一级的政府筹商部门协同建立强规制性的编外管制轨制，控制编外东谈主员的财政支拨总额并进行专项审计，鼓动下层政府特定岗亭的市集化雠校，建立政府职责清单注意堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外管制编制化”

能否扼制下层政府的“编外扩展”？

▍问题提议：下层政府“编外扩展”的治理必要性

编制是具有赫然中国特质的管制方式，其在政府部门和行状单元，乃至于特定的企业中证据着弥留的作用。同期，编制亦然一种资源，久了影响着政府治理的着力。因为编制资源的有限性，为应付芜乱的治理任务，我国存在着遍及“编外”东谈主员，他们常常漫步在政府部门及企行状单元的各个岗亭上，并证据着弥留的作用。面前，学界对政府的编外东谈主员简洁存在两种强项：一是政府编外东谈主员的遍及存在会形成政府行政支拨的加多，政府规模过度扩大，况兼使用东谈主机制的步调性缺失，对编制管制的科学性形成影响，进而激发下层治理的逆境。基于这种强项，下层政府的编外东谈主员被认为应该进行最大限制的“扼制”，即编外东谈主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务芜乱且情况特地，政府支拨规模一直扩展，如果皆备编制化会形成政府工作过重。因此，通过限度引入编外东谈主员并将其作为国度治理中的特地变装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的特地性。一方面，下层政府平直面向东谈主民大家，承担有较为芜乱的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终都会经过“看法”，下达到下层政府层面，完了最终落实。因此，下层政府所用的编外东谈主员往往多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东谈主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外扩展”。下层政府的“编外扩展”是一个存在时候较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外扩展”有着特定的治理必要性：一是“编外扩展”的进程与下层治理的灵验性密切筹商，平直影响到下层治理应代化的鼓动；二是“编外扩展”波折影响到下层政府财政支拨的规模；三是“编外扩展”会加多下层政府机构编制管制的复杂性。此外，下层政府的“编外扩展”还会带来编制“隐性扩张”、东谈主事管制复杂化、地方行政“熟东谈主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外扩展”进行治理。

下层政府治理的灵验性平直关系到国度治理应代化的着力。因此，针对下层政府“编外扩展”的问题，学界进行了常常的计议。如有学者将下层政府编外东谈主员称为“影子雇员”或“非细腻雇员”，并通过“软编制约束”和“地方软财政支拨”的视角对其增长和扩张进行讲解。下层政府的编外东谈主员在公认的扩张趋势下，迟缓从“显性”向“隐性”发展，以至以一种“不皆备编制”的方式鄙人层治理中证据灵验的作用。但下层政府编外东谈主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行计议。如针对下层政府常常存在的编内编外“混岗”孤高，有学者从职能特征的角度进行分析，提议要辩证解读筹商问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也退却冷落，如财政工作过大、管制体式混乱及治理着力镌汰等，编外东谈主员从管制到运行方面都需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东谈主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“细腻”并存的组织形态，使其形成一种细腻体制中的非细腻轨制。

与此同期，实务界也在一直怜惜下层政府编外东谈主员握续扩展的问题，如许多地方政府都凭证其现实情况，在中央和省级编制管制总体原则下出台了各样编外东谈主员管制办法或详情，用以优化下层政府编外东谈主员的管制工作。作为编外东谈主员扩展主体的下层政府，一直尝试在财政支拨、治理任务和东谈主事管制中寻求一种平衡性，因此进行了多种体式的雠校尝试。其中最为凸起的一项雠校措施便是参照编制管制的方式对编外东谈主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等方式迟缓将编外东谈主员的管制纳入“编制化”管制的轨谈。同期，也用此方法探索扼制下层政府“编外扩展”的旅途，有学者将这种编外东谈主员的管制方式概述为“编外管制编制化”。“编外管制编制化”的管制方式较为步调，容易赢得遍及招供，在发生矛盾时有章可循，八成保证编外东谈主员步调化管制的通晓性。

位于苏南地区的J市B镇便是推广“编外管制编制化”的典型代表，况兼取得较为彰着的后果。因此，本文选取其作为计议案例，并以领悟雠校措施和调研访谈为主要方式，获取一手贵寓。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济阐扬镇，其毗邻省会城市，交通阐扬，产业体系较为竣工，常住东谈主口3万东谈主傍边。因为有许多在省会工作却施行居住在B镇者，因此B镇的常住东谈主口远超统计东谈主口。东谈主口宽敞和产业体系的阐扬使B镇的下层治理事务相称芜乱，因此聘请了遍及的编外东谈主员。为了惩办编外东谈主员管制混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外管制编制化”的改进措施，其中控制“编外扩展”便是其弥留方针之一，而后来果到底如何恰是本文的计议主题。据此，本文需要分析和惩办的问题主要为：商量下层政府“编外扩展”的发盼愿理是什么；在特定发盼愿理下下层政府“编外管制编制化”在扼制“编外扩展”方面的具体措施是什么；“编外扩展”是否得到灵验扼制；同期，“编外管制编制化”实行后编外东谈主员规模呈现何种发展趋势亦然需要究诘的问题。

值得醒目的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东谈主员主如果指未纳入行政或行状编制序列，但由大家财政支拨聘请的各样东谈主事代理、劳务布置、自聘及政府购买大家服务性质的东谈主员的总称。而广义的“编外”东谈主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东谈主员。本文所分析的主如果狭义层面的“编外”东谈主员。

▍治理压力下的矛盾相通：下层政府“编外扩展”的发生动因

对于下层政府“编外扩展”的治理领先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外扩展”的发生动因概述为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制控制与下层需求的矛盾、东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾相互相通，激发下层政府的“编外扩展”。

2018年年中，深圳市消费者委员会接到消费者陈先生投诉称，其称自己在租房平台租了一间主卧，但经cma专项检测公司检测，甲醛含量超标，公司同意退租，但要收取各项费用。深圳消委会介绍，近年来涉及类似长租公寓的问题投诉高达292宗，且有逐年大幅增长的趋势。投诉主要集中在隐形贷款、合同霸王条款和安全（资金安全、消防安全）隐患方面。为全面深入掌握情况，2018年7月，深圳消委会以“神秘顾客”方式组织开展长租公寓中介服务调查，发现该行业存在房东财产受损风险、租客居无保障风险、金融风险、社会风险等四大风险。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街谈虽不是一级政府，但纳入下层政府范畴）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，许多具体事务都落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少量在新冠疫情防控中就相称凸起。为了保证日益加多的下层治理事务八成灵验完成，上司政府和会过特定的方式来进行督促，如通过属地管制的方式严格差别下层政府的具体任务方针，并通过考核、问责等方式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候都会比物连类地纳入具体的方针体系之中，然后通过综合评分红为评估一年工作的弥留参考，其中有一些方针照旧一票否决的，唯有完成不了，本年考核就算分歧格。

面前，属地管制的事务范畴不断扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理工作过重的孤高彰着。鄙人层治理事务不断加多的情况下，势必需要通过加多东谈主手来落实各样工作。然则，刻下编制管制在机构雠校的“精简”导向下坚握“只减不增”的原则。同期，机构编制的管制工作也日趋严格，如“三定”决议等措施的落实，使编制管制的“刚性”特征更加凸起。归纳而言，面前的编制诚然由市编办长入管制，但市编办也要凭证上司的长入竖立、“三定”决议及审定数据为依据，不行粗犷增减编制或给某州里特地“护理”。由此可见，编制的刚性管制特征与下层治理任务需求之间形成了凸起的矛盾。基于此，下层政府运行以“编外”的方式招聘工作主谈主员并安排到诸如功令、办公、窗口等岗亭工作，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理工作。

（二）编制竖立与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制都是照章依规审定的，除特地情况外，原则上不行粗犷调节。从现实情况来看，我国地方政府的编制竖立呈现出较为彰着的“二八定律”，即层级较高的政府或部门竖立的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的工作，而治感性的具体工作则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“末端”的下层政府编制竖立在政府体系中就彰着不及。然则统一地区的不同下层政府濒临的治感性事务互异可能较大，如管制东谈主口的多寡、经济发展的险峻或产业发展的互异等。是以，在长入的编制竖立步调下，下层政府管制的互异性并不行成为郁勃其编制诉求的情理。比如，面前不同地区之间流动东谈主口许多，在州里层面管制起来彰着嗅觉到东谈主手不及。但现实中如果以此为情理朝上司政府提议加多编制的央求，实在都是不会承诺的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，不行粗犷增减。如果对特定州里的编制进行加多，那其他州里会找出其他情理提议加多编制的央求。其实这也反应出，各级地方政府及编办并不是不知谈这个现实问题，而是从通盘行政区的角度启程，若因下层政府的特定需求而单独予以编制竖立，可能会引起其他州里或街谈都提议各式筹商诉求，进而激发新的矛盾。这标明，编制审定主要照旧凭证政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保握恒定的，然则这么就形成编制与施行事务无法皆备适配，促使下层政府在“编外”东谈主员高下功夫，零散是功令和行政管制方面，成为聘请编外东谈主员最多的部门。

（三）东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾

下层治理两头三绪，需要各方面的专科东谈主才。面前，下层政府招录公事员都需要参加所属省份长入组织的公事员进修，并凭证招录岗亭进行分拨。即使是行状编制也需要参加东谈主力资源与社会保险部门组织的筹商进修，达标后进行分岗录用。这是属于较为步调的公事东谈主员招录方式。然则，有部分报考下层政府公事员及行状单元的东谈主员，其初志是为了赢得行政编制或行状编制，其报考下层政府岗亭在一定进程上是因为下层政府在报选取竞争相对较小。在到岗工作之后，濒临纷纷复杂的下层事务随机并不妥贴，所学的筹商专科也并不行得到应用，以至还产生“躺平”的心计。但同期，一些下层政府需要的专科技艺东谈主员，却因为报考时岗亭的工作年限、专科方针、学历学位等要求的收尾而无法到下层政府工作。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”方式自主而精确地取舍需要且挑升向参加下层治理工作的东谈主才。这主如果因为招聘编外东谈主员的自主性相比大，下层政府及筹商部门不错凭证需要招一些妥贴特定岗亭的东谈主，比如有东谈主对下层家长里短的合做事务就很驾轻就熟，有的东谈主对下层大家的需求相比了解等。

另外，鄙人层政府工作的不少优秀的东谈主才在发展到一定进程后就被更高层级的政府及部门借调或遴聘走了，也有部分东谈主才通过各式方式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录都“归口”于“省考”，是以许多较高学历且具有专科技艺的东谈主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东谈主在赢得几年下层工作履历后就再行通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些以为下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东谈主员流动过多。因为编制内的流动及再行招考需要较长的周期，因此许多下层政府为了寻求较为通晓且办理手续浅易的方式吸纳需要的东谈主才，“编外”方式的自主性和灵活性偶合妥贴下层政府的这一要求。以“编外东谈主员”的方式应付这一矛盾后果较为彰着，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东谈主才流动问题，其实也与下层政府的晋升逆境筹商。下层政府行政级别不高，布告镇长常常才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，本事较强的东谈主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东谈主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到灵验郁勃，因此产生了颓落的工作作风。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些工作主谈主员到了四五十岁，在晋起飞间上局限性很大，同期也莫得较为灵验的激励机制，加之下层治理事务不断加多，许多东谈主就朝不谋夕，以至“躺平”等着退休。这一方面与想想觉醒关联，另一方面不可否定也与面前任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差关联。刻下，编内管制中的退出机制并不完善，因此公事东谈主员唯有不出现违法犯警的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了八成在退出机制不完善的布景下消弭科层惰性，往往会取舍通过“编外”的方式来招纳筹商工作主谈主员。通过调研发现，刻下招聘的编外东谈主员一般年级较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外确立一些编外的岗亭，或加多一些补贴来激励编外东谈主员，使他们作念事更加积极，后果更好。这标明：一方面，编外管制较为灵活，不错收受千般化的激励体式，以至确立诸如“主任”“股长”的非细腻职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东谈主员常长年级较轻，发展意愿较强，因而办事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东谈主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的相通形成了下层治理“编外扩展”的发生，这亦然刻下下层治理机制运行中需要迟缓惩办的现实问题。除此之外，在调研中还发现，下层政府“编外扩展”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府土产货圈子较小，情面社会的特征较为彰着。在此布景下，许多东谈主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“通晓”“体面”的工作，下层政府的编外东谈主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东谈主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东谈主员中这么的情况照旧相比常见的。由此可见，下层政府编外东谈主员招聘及管制工作更加灵活，一些暂时莫得安逸工作的以至不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的工作。值得醒目的是，下层政府随机候为了扩充管制权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾相通外，还有一个形成下层政府“编外扩展”的根柢原因，即州里施行居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，形成编制规模与施行需求的互异，进而通过编外东谈主员来弥补。从施行来看，B镇因为地舆位置的特地性，跨区东谈主员较多，东谈主流量大，出现东谈主口“倒挂”的问题，因而凭证常住东谈主口的设定的编内东谈主员就无法应付现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市管制邃密化的鼓动，也在不断加多治理事务，是以现有的政府编制很宝贵意现实需求，因而编外东谈主员就会不断加多，难以得到扼制。

▍“编外管制编制化”：扼制下层政府“编外扩展”的一种尝试

为了灵验规制“编外扩展”，各地都尝试了不同的办法，其中较为凸起的便是用“编内”管制的方式来步调“编外”管制，即前文所说起的“编外管制编制化”。江苏省B镇始终以来编外东谈主员无序扩张较为严重，编外东谈主员总量很大且管制不清。2021年，B镇运行尝试鼓动“编外管制编制化”用以步调“编外”管制，同期但愿达到灵验扼制“编外扩展”的方针。

B镇面前的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务管制中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和金钱管制局（财政分局）、社会行状局（退役军东谈主服务站）、综合行政功令局（综合行政功令管制办公室、安全坐褥监督管制办公室、集成管制设备中心）、成立局；“一中心”为为民服务中心。同期，神秘顾客教程B镇下辖多个行状单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及功令队等。这些单元部门中的编外东谈主员共同组成了B镇的编外东谈主员体系。

通过调研发现，在编外东谈主员管制雠校调节前的2019-2021年，B镇在编东谈主员为95-98东谈主，编外东谈主员总体规模近600东谈主。因为下层政府编外东谈主员的管制灵活性较强，以至每个单元都有一定的自主权，加上编外东谈主员流动性又很大，是以具体的数字是几许，下层政府及筹商部门施行也莫得准确的测算和统计过，仅仅知谈一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的筹商信息，咱们简洁了解到在管制方式调节前，B镇的编外东谈主员总体数目最多时接近600东谈主，扶养编外东谈主员的财政支拨与编内东谈主员的支拨基本握平，以至局部超出。然则，扶养编外东谈主员的财政经费并非是皆备固定的，有超越一部分编外东谈主员的经费支拨是凭证每一阶段州里各样经费使用情况而天真调节的。但这种孤高并不是遍及的，主要存在于一些特定岗亭的编外东谈主员中，比如步骤管制协勤东谈主员，其用度可能会凭证经费情况从几个不同的经费模式支拨。但从总体来看，在这种管制粗犷化、软性化的情况下，下层政府的“编外扩展”孤高不断发展，还是严重影响到下层治理和大家财政支拨的着力。

为了应付不断扩展的编外东谈主员，减少财政支拨，优化治理着力，B镇政府对编外东谈主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制管制的模式进行步调化雠校。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关行状单元编外用工管制办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工清算步调节改工作的示知》，随后继续出台《机关行状单元社会化用工管制暂行办法（试行）》和《对于编外工作主谈主员暂行管制办法》，运行入部属手鼓动下层政府编外东谈主员的步调化管制。2022年，J市再次下发《对于进一步步调社会化用工管制工作的示知》，明确提议要用“步调化”的方式来管制下层政府编外东谈主员，并扼制“编外扩展”孤高。然则，J市出台的筹商文献属于纲目性的要求，仅提议对编外东谈主员管制的框架性意见，具体的措施则由各单元和州里（街谈）凭证情况自主制定，报上司掌握部门批准后实施。因此，B镇聚合我方的施行情况制定了编外东谈主员管制的步调化措施，该措施的中枢便是进行“编外审定”，其关键主要为：一是对编外岗亭进行差别，细化并步调编外东谈主员类别；二是凭证上司文献及在编东谈主员的总额，设定编外东谈主员的规模上限；三是凭证类别差别和总体规模，聚合不同岗亭的现实需要，审定各样编外东谈主员的具体“额度”；四是凭证审定的额度，以步调的聘请关键对编外东谈主员进行聘任。这种管制方式超越于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制管制机制。因为B镇并未对此雠校措施进行零散的定名，本文对其雠校特征进行回归，并参考颜昌武训导的表述方式，将其称之为“编外管制编制化”。

编外步调化调节后，B镇的编外东谈主员管制发生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东谈主数为569东谈主，并细化审定的编外东谈主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东谈主员的雠校具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东谈主员细化分类。

B镇对编外东谈主员进行类别差别，将传统的东谈主事代理、劳务布置及临时聘请东谈主员瓜分类方法细化调节为“镇聘”“自聘”“企业用工”“工作主谈主员的劳务布置”“后勤东谈主员的劳务”及“协理东谈主员”等。诚然有的州里还是尝试过这么的调节，但并莫得皆备落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东谈主员的一些芜俚表述细腻明确为步调类别，这种平直濒临施行的方法反而成心于步调编外东谈主员管制。诚然在雠校过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是芜俚的说法，这么列为步调化的类别，有将编外东谈主员分为三六九等的嗅觉。然则经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么芜俚的抒发反而更加容易步调编外管制工作。B镇将所有这个词的编外东谈主员统筹纳入到一个较为施行而竣工的类别体系中，是参照编制管制编外东谈主员的典型体现，不管是招聘单元照旧应聘东谈主员，都以为了了明了。这对“编外扩展”起到了一个框架性的收尾作用。

第二，建立编外审定的具体关键。

将编制管制中的审定关键引入编外东谈主员管制中，用以制约编外东谈主员的无序扩张。在调节中，领先凭证州里工作的施行需要审定编外总额，这一评估性工作，主如果对编外东谈主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详确评释情理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，凭证前期审定调节编制额度，在进行统筹下达。临了，凭证审定的编外东谈主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面都能控制编外东谈主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外管制进程。

在J市筹商文献的辅导下，B镇迟缓制定了较为步调的管制进程。从编外东谈主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制管制的进程，用以升迁编外管制的刚性化，增强下层政府在编外用东谈主方面的约束性，尽最大可能控制编外东谈主员的总量。零散是在激励机制方面，迟缓建构起一套妥贴编外东谈主员的激励措施，除了推广全场合的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了翻新，确立了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非细腻职位，用以激励编外东谈主员的工作积极性和岗亭通晓性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过考核对分歧格的编外东谈主员按规清退，既保证了编外东谈主员的以弱胜强，也减少了“只进不出”的情况。诚然在施走时行中不可能在待遇方面皆备将编内编外拉平，然则不错从诸如翻新编外晋升机制的角度伊始对编外东谈主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东谈主员的考核相对推广得较为到位，这么既保证队伍质料也八成让东谈主员流动起来，注意编外东谈主员扩张。

从数据上来看，通过雠校，编外东谈主员的总额相较于雠校调节前，减少了约120东谈主，占比约30%，这部分的减少主如果“镇聘”之外的其他编外东谈主员。惩办方式主如果将一部分协理东谈主员、后勤东谈主员和工作主谈主员以政府购买大家服务的方式“打包”，极大减少了镇政府在这类东谈主员管制方面插足的东谈主力和财力，提高了管制效率。从这个角度看，调节后B镇“镇聘”“自聘”东谈主员比例占所有这个词编外东谈主员的56.7%，这体现了编外管制更加步调。同期，从大家财政支拨角度看，雠校调节后编外东谈主员方面的财政支拨彰着减少，因为尊重筹商单元的秘籍要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东谈主员的总体数目、类别比例照旧财政支拨，都反应出通过“编外管制编制化”的措施，B镇的“编外扩展”得到了一定进程的控制。

▍总量控制下的局部扩展：编制化管制下下层政府编外东谈主员的现实困点

在尝试“编外管制编制化”后，下层政府“编外扩展”的孤高得到了一定的控制，零散是在总量上对始终存在的“隐性扩张”问题起到了拦阻作用。但通过对B镇编外东谈主员管制雠校的后续跟踪调研，发现编外管制化条款下编外东谈主员依然存在局部扩展的现实趋势。从B镇的案例来看，管制方式调节后，面前其有编内东谈主员98东谈主，编外东谈主员471东谈主，编外东谈主员是编内东谈主员的4.8倍。除此之外，通过打听调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东谈主员”，这类东谈主员无法进行准确的统计。对刻下B镇编外东谈主员结构分析，其“自聘”东谈主员数目较多，分别占“编内+编外”总和和“编外”总和的46.9%和56.7%。这类“自聘”东谈主员多是各单元部门通过陈述而招聘的编外东谈主员，具有较大自主性的。这在一定进程上反应了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“方针”，进而出现了总量控制下的局部扩展。诚然下层政府全力审定并控制编外总额，但部分部门编外东谈主员握续加多的问题如实存在。这主如果因为筹商部门陈述具有满盈的情理，况兼如实具有较为贫困的任务，比如之前的“脱贫”等具随机候收尾的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分和洽，放宽编外总额审定的收尾。

基于对案例的握续覆按，发现下层政府编外局部“扩展”的主要原因是在实行“编外管制编制化”后，下层政府将原有的不步调的编外东谈主员“挤出”了，如彰着超出施行治理事务需求数目的编外东谈主员、未按照步调手续办理入职的编外东谈主员及未能很好履行岗亭要求的编外东谈主员等。大部门按照正规关键进入的编外东谈主员，仅仅再行纳入新的步调化的管制机制中，并未作念结构上的调节。同期，因为下层事务的不断加多，诸如近几年新冠疫情防控等任务都使下层政府对特定方面的东谈主员需求增大，因此编外东谈主员在特定领域也在加多。聚合案例，形成这种情况的缘故简洁为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调节时，都会依据“老东谈主老办法、新东谈主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构皆备推翻，这就使正本一些单元部门的编外东谈主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外管制编制化”究其施行照旧一种管制方式的调节，对“编外扩展”的部分发盼愿理并不行产生根人道的扼制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东谈主员“局部扩展”的具体原因为：

第一，各单元部门在陈述编外方针时基本都取舍顶额陈述。

各单元每次上报编外东谈主员需求经营时，不管是否施行需要，都会尽量多报，以求下达方针的上限更高。鄙人达了具体上限方针后，常常各单元也基本上会取舍顶额陈述，勤勉赢得更多的编外东谈主员招聘方针。在调研中发现，下层政府及筹商部门顶额陈述编外方针是很遍及的情况，绝大部分单元都会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的央求情理很满盈，一般不会被驳回。但许多时候，各单元部门的陈述情理编办及下层政府也无法逐个充分印证，是以除了部分情理彰着牵强的被驳回外，基本上陈述的顶额央求方针都会批准。这标明一部分有满盈情理且事务如实较多的单元八成顶额陈述编外方针，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东谈主员规模为什么会在总量控制下发生不平衡的局部扩展。

第二，不同期期局部治理任务的加多使编外东谈主员相应加多。

在不同阶段随契机出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过看法并纳入考核方针的方式“下压”到下层政府。下层政府正本就有较为贫困的治理任务，加上上司分拨的特定任务，就需要加多东谈主手。因为编制是固定的，是以这部分加多的东谈主手只可从编外获取。而在编外管制步调化的条款下，编外东谈主员的竖立也不会粗犷改造，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口管制部门竖立编外东谈主员，以求完成相应的任务。这是编外东谈主员发生局部“扩展”的另一个原因。值得醒目的是，刻下诚然建立了准入和退出机制，然则编外东谈主员的退出机制依然莫得全面实行，除非离职、违规违法等情况，被纳入退出机制的编外东谈主员其实并未几。这在一定进程上也诱发了编外东谈主员的“局部扩展”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东谈主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不行作为是一级竣工的政府，而街谈从表面上说根柢就不行算是一级政府，其施行上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中确立了许多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要合作与通常。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里许多属地管制的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行合作通常。同期，也有不少部门平直将机构确立到了州里。州里的属地管制职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过加多编外东谈主员的数目来限度拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上八成赢得更多的治理资源，为下层治理加多推能源，这亦然形成编外东谈主员的“局部扩展”的一个客不雅原因。

▍论断与究诘：下层政府“编外扩展”的治理何故优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外管制编制化”能否灵验扼制下层政府“编外扩展”的问题，本计议的论断为：下层政府推广“编外管制编制化”，以优化编外管制的方式步调了编外东谈主员的准入条款、基本结构和总体规模，对下层政府编外东谈主员的“隐性扩展”等无序扩张问题起到了一定的扼制作用，减少了财政支拨，镌汰了行政本钱。然则从举座来看，“编外管制编制化”从施行上看照旧一种管制方式的调节，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外扩展”扼制的作用主如果对正本不步调的编外东谈主员“挤出”。同期，聚合编外总量的上限确立，在总量上达到基本控制。然则局部的扩展依然存在，如果不借助其他更加深线索的治理旅途来握续优化，那“编外管制编制化”对下层政府“编外扩展”产生的扼制后果也不行握久。是以，需要对下层政府“编外扩展”的治理如何不绝优化进行一定的究诘。聚合案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外扩展”的问题提议以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

诚然一些下层政府对编外岗亭进行了类别差别，并以步调化的方式加以确定。但相较于编内管制，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在功令队伍的东谈主员管制方面就不错尝试进一步整合调节，将东谈主力资源相对集中。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展互异较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别差别时需要聚合土产货区的施行情况进行。从这个角度说，单靠下层政府还是无法灵验完了对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的筹商部门进行协同鼓动，建立具有更强规制性的编外管制轨制。从永久来看，各地方政府以至不错尝试将编外东谈主员迟缓纳入编制管制的“总盘子”中，形成一套轨制管制编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制管制机制。

第二，依据审定编外总额对财政支拨进行精确控制。

从一定进程来说，编制便是财政。同样，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政支拨的弥留部分。基于此，不错确定财政支拨是编制管制的泉源，是调控管制方式的基础条款。如果不将财政身分纳入到编外管制中，那再如何调节都是一种体式上的变化，不行波及深线索体制机制的调节。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东谈主员的财政支拨进行总额控制并进行专项审计。不管是何种体式的编外岗亭，都需要经过特定的财政审核进程，要充分改造刻下遍及存在的财政“那儿有钱那儿出”和“东挪西撮”供给编外东谈主员的情况，步调相应的财政管制及支拨。

第三，鼓动下层政府特定岗亭的市集化雠校。

下层政府的编外东谈主员中有超越一部分是工勤类东谈主员和协感性东谈主员。不错充分借助市集化的力量，通过政府购买大家服务的方式来补足岗亭空白，将正本分散的招聘回荡为寄托市集化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东谈主员招聘管制方面的压力，同期通过公开招投标等透明方式减少社会情面关系的发生，况兼也不错完了下层政府对筹商岗亭长入灵验的举座性监管。另一方面，通过市集化的劳务外包方式，也不错进一步优化编外东谈主员退出机制。如在发生服务质料镌汰、经费支拨过高或其他筹商问题时，不错举座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的弥留方面。职责清单施行上便是要明确下层政府在政府体系中应该履行的工作和义务，确定基础大家服务供给和东谈主民大家的日便服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用便是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错灵验规制下层政府诈欺编外扩张进行治理权限拓展的孤高，注意堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上控制住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外管制是一个始终性的问题，其弥留进程不亚于机构编制雠校。需要评释的是：领先，本文以B镇为例商量下层政府“编外扩展”的问题，并不是说天下所有这个词的下层政府都存在这个问题。其次，本文选取的B镇的案例诚然具有代表性青岛专业第三方神秘顾客公司，但并不行涵盖下层政府编外管制中存在的所有这个词问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外管制调节的例证。临了，本文在实践调研、文献阅读、贵寓征集中难免会存在缺构怨不及，因此力求在今后的计议中通过调研及相比更多地区下层政府编外管制的现实案例，进一步优化筹商对策。